애월포레스트개발사업 관련 논란

이정민, 제주도시계획·디자인연구소 소장
중산간관리계획 가이드라인

이정민 제주도시계획·디자인연구소 소장은 26일 보도자료를 통해 제주도 중산간관리계획 가이드라인과 애월포레스트개발사업과 관련해 논란을 정리했다.

도시계획은 도시의 공간구조와 발전방향에 관한 계획으로서 도시기본계획과 도시관리계획으로 구분되는데, 도시기본계획은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시관리계획 수립의 지침이 되는 계획이다.

도시관리계획은 도시의 개발, 정비 및 보전을 위해 수립하는 토지이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 용도지역·용도지구 지정 또는 변경, 개발제한구역 등 용도구역의 지정 또는 변경, 기반시설의 설치·개량, 도시개발사 업이나 정비사업에 관한 계획, 지구단위계획구역 및 지구단위계획, 도시혁신구역 및 도시혁신계획, 복합용도구역 및 복합용도계획, 도시계획시설입체복합구역 및 계획 등에 관한 계획이다.

도시기본계획이 도시관리계획 수립의 지침이 되는 계획은 이 법 제25조 제1항에 “도시관 리계획은 광역도시계획과 도시기본계획에 부합돼야 하기 때문에 애월포레스트사업은 관광개발사업이자, 지구단위계획이라는 도시관리계획이 수반된다. 그러므로 애월포레스트개발사업계획은 도시기본계획에 부합하게 수립돼야 한다.

2040도시기본계획의 중산간지역과 비도시지역 관리방안은 원희룡 도정이 수립한 비법정 계획인 제주미래비전계획은 선계획구역에 공공이 부지를 확보하고 공모사업을 추진하거나, 사전입지검토제 활용을 우선적으로 도입할 수 있다.

제주미래비전계획이 제시하는 중산간 관리방안은 보전이 먼저고, 선계획구역에 한해 계획적으로 개발을 수용할 것을 주문하고 있다.

도시기본계획을 수립하면 도지사는 지체없이 제주도보에 공고한 후 30일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 해야 한다. 2040제주특별자치도 도시기본계획은 2023년 11월 3일자로 공고가 이뤄졌는데, 애월 포레스트 사업은 관광개발사업이자 지구단위계획이라는 도시관리계획이 수반된다.

2040제주도시기본계획에 의하면 해발고도 300m이상은 보전영역이며, 국제적 수준에 부합하는 기준으로 적용해 체계적으로 관리(보전)하겠다는 것으로 이해된다. 그런데 보고서 “제주형 도시관리방안 구상도”에 해발고도 300m 이상 되는 곳을 중산간지으로 설정하면서 ‘중산간관리방안 도입’에선 보존자원이 집중된 지역(곶자왈·오름)을 보전영역인 “보전강화구역”으로 지정해 한라산 절대보전지역 수준으로 관리하겠다고 하고 있다.

곶자왈·오름만 보전강화구역으로 설정한다는 것처럼 오해하기 쉬운데, 해발고도가 낮은 E1과 E2의 관리방안과 제주미래비전계획 등과의 위계와 맥락을 감안할 때, 해발고도 300m이상 전체를 보전강화구역으로 보는 것이 타당하다.

애월포레스트사업 도시기본계획은 변경없이 가능할까? 그럼 애월포레스트는 어디에 속할까? F2영역에 속한다. 용도지역은 어떨까? 보전관리지 역과 생산관리지역으로만 이뤄졌다. 그렇다면 원칙적 보전하는 것이 맞다. 애월포레스트사업은 2040제주도시기본계획을 변경하지 않고 사업을 추진하는 것 자체 가 '국토계획법'이 정한 원칙에 위배된다.

2024년 2월 도지사는 지속가능한 도시관리계획 수립기준이 마련될 때까지 신규 개발사업의 입안을 당분간 보류 발표했다. 그러나 오영훈 도지사는 2개월도 지나지 않아 관광단지 조성을 위한 사전입지 도시계획 위원회의 자문을 진행했고, 한 술 더 떠서 전략환경영향평가까지 진행했다. 중산간 관리계획 가이드라인에 대해 행정예고와 설명회가 개최됐다고 이남근 의원은 지적했다.

당시 상황은 설명회 당일 설명회가 있다고 공고하면서 요식행위라는 비난에서 자유로울 수 없었다. 이남근 의원 질문의 요지는 이렇다. 2040도시기본계획도 있으니, 애월포레스트개발사업을 멈춰달라는 것이다.

이런 주장의 논거로 지금까지 완료되지 않은 곶자왈보호지역 경계설정 용역이 있는데, 행정은 이 용역을 근거로 개발행위허가를 통제한 것을 제시했다. 이남근 의원 질문에 오영훈 지사는 “2040도시기본계획에 해발 300m이상 보전자원이 집중된 지역을 중심으로 국제적인 수준에 부합하는 기준으로 보전을 강화해 관리하겠다. 중산간 지역의 청정 환경과 경관을 보전하기 위해 현행보다 제한지역을 확대하는 등 강화된 도시관리계획수립 기준을 마련하는데 그 목적이 있다”고 답변했다.

이번 중산간 관리계획 가이드라인이 애월포레스트스개발사업 면죄부가 아니냐는 것에 대해 “현재 애월포레스트개발사업부지는 2015년 고시한 지구단위계획 지정 제한지역에 해당되지 않는다. 환경적으로 강화된 기준을 적용하기 때문에 특혜가 아닌 규제”라고 오영훈 지사가 주장했다. 오영훈 지사는 이미 2015년에 마련된 기준을 토대로 “사전입지검토, 전략환경영향평가 평가항목을 선정하고 협의를 진행하겠다"고 답변했다.

이에 대해 이남근 의원이 “의회가 중산간 관리계획 가이드라인을 동의하지 않으면 애월 포레스트사업은 어떻게 되느냐?”고 질문하자 오영훈 지사는 “못하는 것이다”라고 답변하면서도 부동의가 이뤄지더라도 “현 행 제대로 가야 되겠죠”라고 답변하면서 강행의지를 표명했다. 도시기본계획 공고 이후 추진하는 대규모 개발사업은 도시기본계획에 부합해야 한다. 도지사가 2015년 고시된 제한지역을 기준으로 애월포레스트관광단지개발사업을 허용하는 것 자체가 도시계획입안권 남용에 해당될 수 있다. 도지사가 원칙에 맞지 않는 도시계획을 수립해도 형사처벌 대상이 아니다. 도시계획은 입안권자인 도지사의 자율재량이기 때문이다. 물론 재량행정 과정에서 법률 위반을 하는 경우는 형사처벌을 피할 수 없다. 도지사의 자율재량행위가 원칙에 위배되는 것을 주민이 투표로 심판할 수 있도록 주민에게 위임했기 때문에 형사처벌 조항이 없을 뿐이다.

제주도는 중산간 관리계획 가이드라인 변경과 관련해 여러 차레 보도자료를 발표했다. 2023년 11월 2일 2040제주특별자치도 도시기본계획 공고에 앞서 처음으로 보도자료를 발표했다. 이 자료에 의하면 “해발고도 300m이상을 보전영역으로 지정하고 보전자원이 집중된 지역은 보전강화구역으로 적용하겠다”고 되어 있다. 애월포레스트개발사업은 2024년 2월에 도시관리리계획 사전입지 검토서류를 접수했고, 2개월 후인 4월 도시관리계획위원회에서 사전입지 자문이 이뤄졌다. 도시계획위원회는 조건을 달고 통과시켰다.

제주도는 2024년 8월 7일 해발고도 300미터 이상 지하수특별관리구역 내 도시관리계획 수립 기준(안) 강화를 위한 주민 공고를 했다. 주민공고와 설명회를 같은날 진행하면서 요식행위를 위한 주민설명회라는 비판에서 벗어날 수 없었다.

이날 제주도는 “도시관리계획 수립기준 확정 이후 사업계획 내 반영 검토예정”이라고 했 다. 이는 즉 도시관리계획 수립기준이 확정되지 않으면 애월포레스트관광단지개발사업은 더 이상 추진할 수 없다는 것을 의미한다.

주민설명회 자체가 행정절차법 위반, 한화에 대한 특혜 부여, 도시기본계획위반이라는 논란이 시민단체, 일부 전문가들이 제기했다. 의회도 작년 9월에 이남근 의원의 도정질 문이 있었다. 그럼에도 불구하고 제주도지사는 11월에 도의회에 안건을 제출했으나, 정민구 환경도시위원장은 안건을 상정하지 않았다. 환경도시위원회 소속 위원들이 비공개로 상정하지 않기로 결정했기 때문에 상정 거부 이유는 위원들만 알 뿐 도민은 알 수 없다.

그런데 정민구 위원장은 2월 25일 변경동의안을 상정했다. 이 안건에 대해 환경도시위원회 전문위원은 “심도있는 논의”가 필요하다는 검토보고를 했다. 이는 사실상 부동의나 신중한 논의가 필요하다는 것을 표현한 것이라 볼 수 있다. 환경도시위원회 2월 25일자 회의록을 보면, 이 안건에 대해선 한동수 의원만 지하수 특별 관리구역 관련 질문만 했을 뿐, 한화에 대한 특혜 여부나 도시기본계획 위배 여부는 논의조차 이뤄지지 않았다.

논란이 계속되자 이상봉 의장은 2월 27일 논란이 된 안건을 본회의에 직권으로 상정을 보류했다. 여기에 더해 제주환경운동연합은 2025. 3. 4. 감사위원회에 “중산간지역 도시관리계획 수립기준의 상위계획 위반” 여부를 조사해달라고 청구했다.

이례적으로 감 사위원회는 2025. 3. 7 ‘“지속가능한 도시관리계획 수립기준(안)”의 주요 내용이 포함된 지구단위계획 구역지정제한 지역 변경동의안은 2025. 2. 25. 제주특별자치도의회 환경도시위원회에서 심의해 가결된 것으로 확인됐기 때문에 '제주특별자치도감사위 원회 조사업무 처리 규정' 제4조에 의한 조사제외 대상에 해당함에 따라 조사하지 않고 종결처리’했다. 이러한 감사위원회의 결정이 더많은 논란을 불러왔다.

여기에 더해 전략환경영향평가 회의록이 제대로 작성되지 않아 조례를 위반했다는 환경단체의 주장에 대해 제주도는 2025. 3. 18. 설명자료를 배포했고, 또한 환경단체의 도시기본계획 위반 논평에 대해 3. 19. 설명자료를 발표했다. 제주도는 “해발고도 300미터 이상이라는 고도조건만으로 해당지역 전체가 보전강화구역으로 지정되는 것은 아니며, 곶자왈과 오름의 보존자원이 집중되지 않은 지역에서 이뤄지는 개발계획이 도시기본계획을 위반한다는 해석은 계획의 본래 취지와 부합하지 않는다”고 답변했다.

이에 대해 환경단체는 “곶자왈과 오름이 아니면 어디든 개발 가능?”한 것이냐 반문했다.

여기서 제주도는 왜 애월 포레스트 관광단지 개발사업이 2040제주특별자치도 도시기본계획에 위배되는 것이 아니라고 하는 것일까? 아니 좀 더 구체적으로 표현하자면, 이 개발사업이 도시기본계획에 위배돼서는 안됐던 이유가 있을까?

도시기본계획이 공고됐다면 도시관리계획은 도시기본계획에 부합해야 한다. 도정질문에서 오영훈 지사의 “한화포레스트개발사업은 2015년 고시된 도시지역외 지구단위계획제안 제한지역에 포함되지 않았기 때문에 이 규정에 의해 사업을 추진하는 것이고, 이번에 지속가능한 도시관리계획 수립기준이 도의회를 통과하지 못하더라도 계속 추진하겠다”고 답변했다.

이처럼 가이드라인 변경만 검토하는 이유는 딱 한가지다. 도의회가 가이드라인을 동의하면 그 다음 과정 특히 환경영향평가 협의내용 도의회 동의 등은 일사천리로 진행할 수 있기 때문이다. “도시기본계획상 애월포레스트개발사업 가능한가”에서 설명했듯이 도시기본계획은 제주미래비전계획의 내용을 반영한 것이고, 제주미래비전계획은 각종 개발로 인해 제주도의 정체성을 상징하는 중산간이 훼손되는 것을 방지하기 위해 중산간 보호를 강조했다. 2025. 3. 19. 제주도가 발표한 “애월포레스트개발사업은 도시기본계획에 위배되지 않는다”는 설명자료는 제주미래비전계획, 도시기본계획의 맥락과 정반대되는 주장일 뿐이다.

그렇다면 이 사업을 추진하려면, 도시기본계획부터 먼저 변경하고 추진해야 한다. 지금처럼 인구와 관광객이 감소하는 상황이라면 2040도시기본계획은 대폭 수정되어야 한다. 용역안 작성, 도민계획단 운영, 공청회, 지방의회 의견청취, 관련 실과협의, 지방도시계획위원회 심의, 공고 등의 절차를 진행해야 한다.

아무리 빨리 진행한다 하더라도 2년 이상의 시간이 소요된다. 그러므로 도시기본계획 공고(2023. 11. 03.) 이후 착수한 “애월 포레스트 관광단지 개발사업”은 사실상 불가능하고, 이를 허용하기 위해 중산간지역 관리계획 가이드라인을 변경해 추진할 수 있도록 특혜를 부여한 것 뿐이다.

제주환경운동연합은 ‘지속가능한 도시관리계획 수립기준(안)’이 상위계획인 ‘2040 제주특 별자치도 도시기본계획’ 위반 여부를 제주특별자치도 감사위원회에 조사를 요청했다. 그러나 감사위원회는 2025. 2. 25. 제주특별자치도의회 환경도시위원회에서 심의하여 가결된 것으로 확인됐기 때문에 '제주특별자치도의회 위원회 및 교섭단체 구성과 운영에 관한 조례'에 따라 환경도시위원회에서 심의·의결한 사항에 해당하며, '제주특별자 치도감사위원회 조사업무 처리 규정' 제4조에 따르면 조사 제외사항에 해당됨 에 따라 조사하지 않고 종결처리한다고 했다.

과연 조사업무 처리 규정 제4조에 위원회에서 심의·의결한 사항에 해당하는 것이 적시돼 있는가? 아마 지방자치단체의 합리적 의사결정과정을 거쳐 결정한 중요정책 결정사항을 각종 법령과 조례에 의해 설치된 위원회의 심의를 거친 사항으로 해석한 것 같다. 이러한 해석이 과연 가능한 것인지는 다시 한 번 고민해봐야 한다.

또하나는 지방의회의 의결 등 정치적인 행위에 의해 결정된 사항 가운데, 과연 환경도시위원회의 심사를 의결로 볼 수 있는가 하는 문제다. 지방의회의 의결은 반드시 전체회의 즉 본회의에서 결정한다. 지방의회 상임위원회는 제출된 안건에 대해 심사만 할 뿐 의결할 수가 없다. 그래서 상임위원회에서 심사가 끝나면 도지사가 제출한 안건이 아니라 상임위원회에서 심사한 심사보고서를 의장이 상정하고 의원들이 투표로 의결한다. 그렇기 때문에 감사위원회의 조사종결처리는 감사위원회가 도지사에게 방어막을 친 것 외에는 더 이상 설명할 수 없다. 감사위원회가 참전함에 따라 환경도시위원장과 도의장의 싸움으로 변질됐다. 만약 의장이 감사위원회에 조사요구를 하면 감사위원회는 이를 거부할 수 없다.

의장이 상임위원장의 잘못을 지적하는 것이다. 이로 인해 도의회는 분열될 수 밖에 없다. 도의회에 오래 근무했던 한 사람으로서, 감사위원회의 조사종결은 법에도, 이치에도 맞지 않는 처분이었다. 상임위원회 심사를 마치고도 의장이 직권 상정거부로 처리되지 않은 안 건도 많다. 심지어 상임위원회가 심사를 가결했으나 본회의에서 부결된 사례도 있다. 이러한 점을 감안하면 감사위원회의 조사종결처리 자체가 감사위원회 존립기반을 스스로 무너뜨리는 결과를 가져올 수도 있다.

환경단체가 감사위원회에 도시기본계획 위반 여부를 조사 요구한 것은 많은 것을 생각하게 한다. 도시기본계획은 계획수립권자인 자치단체장이 관할구역의 장기발전방향을 설정하는 계획이자, 하위계획인 도시관리계획의 지침이 되는 계획이다. 일반적으로 도시기본계획이 구체적으로 수립되지 않다 보니, 도시관리계획 입안 제안을 수용하거나 거부하는 것은 상당부분 입안권자인 지방자치단체의 자율재량행위다.

자치단체장은 형법상 범죄를 저지르지 않으면 위법이나 불법이 발생할 수 없다. 또한 '국토계획법'은 자치단체장에 대한 처벌조항이 없다. 설령 자치단체장이 도시관리계획 입안권을 남용하더라도 형사처벌할 수 없다. 지방선거과정에서 정치적인 처벌만 가능할 뿐이다. 만약 감사위원회가 불법이나 위법이 아니라는 결론을 내리면, 환경단체의 조사 요구 자체가 난개발을 촉발하는 트리거가 될 수도 있다. 이래서 환경단체의 감사위원회의 조사 요구는 적절하지 못했다. 그나마 다행인 것은 감사위원회의 대응도 적절하지 못해 환경단체의 조사 요구에 따른 후유증은 발생하지 않았다.

진실은 생각보다 가까운 곳에 있다. 2024. 10. 25. 제주도청 본관 2층 삼다홀에 개최된 제19차 도시계획위원회에서 ‘지속가능한 도시관리계 수립기준(안)’ 주요 내용을 보면 “2040년 도시기본계획에 따라 중산간지역 환경과 경관을 보전하기 위한 도시관리계획 수립기준(안) 마련”하는 것이다.

이 내용만 보더라도 도지사가 2040도시기본계획을 수립했기 때문에, 지속가능한 도시관 리계획 수립기준(안)에 대한 자문을 거친 후 제주특별자치도의회에 동의안을 제출했다. 이는 이미 도지사가 도시기본계획을 변경하지 않고는 더 이상 중산간 지역에서 도시기본계획에 부합하는 대규모 개발사업을 추진할 수 없음을 인지하고 있다고 봐도 무방할 것이다. 애월포레스트 관광단지와 같은 대규모 개발사업을 추진해야 중산간 환경과 경관을 보전 할 수 있는 것이 아니다.

오히려 이런 사업으로 인해 환경과 경관이 훼손될 뿐이다. 원래 도시계획위원회 회의내용은 개인정보를 제외하고 모든 내용을 공개하는 것이 원칙이 다. 그런데 이 안건과 관련해서 도청 홈페이지에 올라온 회의록 자문내용에는 “제시된 의견을 면밀히 검토해 수립기준(안)을 마련할 것” 이걸로 끝이다.

결국 지속가능한 도시관리계획 수립기준(안) 즉, 도시지역외 지구단위계획구역 지정 제한 지역 변경은 2040도시기본계획을 변경하지 않고 애월포레스트개발사업을 가능하도록 하는 특혜를 부여하기 위한 것에 불과하다 할 것이다. 이 뿐만 아니다. 환경도시위원회는 ‘도시기본계획 등 상위계획에 부합되도록 하고, 국토계획법 등 관련 법령과 지침 등에 적합하도록 계획을 수립할 것” 등 네가지 부대의견을 달고 도시지역외 지구단위계획구역 지정 제한지역 변경 동의안을 가결했다.

이미 중산간 관리계획 가이드라인 변경은 한화의 애월포레스트관광단지개발사업을 위한 특혜라는 것이 직간접적으로 증명되고 있다. 상당수의 도민이 이 사업 자체가 특혜라는 시각으로 보고 있음에도 불구하고, 오로지 도지사만 특혜가 아니라고 주장할 뿐이다.